La multiplication récente des commissions d'enquête parlementaires portant sur les sujets les plus divers et le retentissement médiatique qu’elles engendrent font naître des préoccupations légitimes concernant l’exercice des droits de la défense de tous ceux qui sont amenés à s’expliquer devant elles.
Issues d’une coutume parlementaire, née sous la monarchie de Juillet, les commissions se sont développées au gré des différentes crises politiques survenues au cours des IIIème et IVème Républiques. La pratique parlementaire a été, au fil du temps, encadrée par plusieurs textes tendant à limiter leurs activités considérées comme un risque d’ingérence parlementaire dans l’exercice du pouvoir exécutif.
L’ordonnance du 17 novembre 1958 qui a consacré leur maintien sous la Vème République s’inscrit dans le même état d’esprit, mais plusieurs textes sont venus depuis renforcer les commissions d’enquête : la loi du 20 juillet 1991 affirmant leur caractère public et la loi du 23 juillet 2008 leur donnant un fondement constitutionnel et accordant aux groupes d’opposition la faculté d’imposer la création d’une commission à travers le droit de tirage.
I. Objet et pouvoirs d’enquête des commissions
Selon l’article 6 de l’ordonnance de 1958, les commissions sont formées pour « recueillir des éléments d'information, soit sur des faits publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées ». La possibilité de réunir une commission sur des « faits déterminés » sans autre précision sur les liens que ces faits devraient avoir avec la gestion des services publics ou le fonctionnement d’une entreprise nationale, offre un très large champ d’intervention, et la pratique récente montre que les parlementaires ne se privent pas de se saisir des sujets les plus divers (les révélations des Uber files, affaires Benalla ou Sarah Halimi, les ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères, les défaillances des fédérations nationales de sport, etc..).
Sila durée des commissions est strictement limitée et ne peut dépasser le délai de six mois à la suite de l’adoption de la résolution, les prérogatives qui leur sont dévolues sont assez larges. Ainsi peuvent-elles auditionner toute personne, se faire communiquer toutes pièces et informations et procéder à des contrôles de pièces sur place.
Elles n’ont pas de pouvoir de coercition ni de sanction, mais les personnes qu’elles convoquent sont tenues de se présenter devant elles et de prêter serment sous peine de sanctions pénales.
Cette obligation de comparution et le statut de témoin posent évidemment un certain nombre de difficultés sur le plan des droits de la défense.
II. Les droits de la défense.
L’élargissement du périmètre des enquêtes parlementaires souvent au-delà du strict contrôle des pouvoirs publics et leur grande médiatisation représentent un enjeu majeur pour l’image de marque et la responsabilité des dirigeants et entreprises dont les actes sont susceptibles d’être critiqués. La convocation devant une commission d’enquête se transforme souvent en véritable interrogatoire et mise en accusation publique.
Le principe de la séparation des pouvoirs interdit en principe aux Commissions de s’intéresser à des faits faisant l’objet de poursuite judiciaire, mais la pratique montre que les assemblées ont une appréciation très restrictive de la notion de poursuite judiciaire. Le Sénat estime ainsi qu’une poursuite judiciaire ne démarre qu’à la saisine d’une juridiction et non au stade de l’enquête préliminaire. Des faits faisant l’objet d’investigations judiciaires sous l’autorité du parquet ou de simples contrôles par l’administration, susceptibles de révéler la commission d’infractions pénales ou, plus généralement, la commission de fautes engageant la responsabilité de leur auteur, peuvent donc être au cœur de l’enquête parlementaire et des débats devant les commissions d’enquête.
Dans un tel contexte, l’obligation de comparaitre sous le statut de témoin est problématique au regard du droit de garder le silence et du droit de ne pas s’auto-incriminer.
Le principe du contradictoire n’est pas non plus observé. Les personnes auditionnées ne reçoivent pas préalablement à leur audition la liste des questions qui leur seront posées. Elles ne sont pas non plus informées de la nature exacte des faits sur lesquels ils devront s’expliquer. Les personnes auditionnées ne disposent donc d’aucune marge de manœuvre pour préciser tel ou tel point ou apporter des éléments d’information utiles à leur défense. Plus problématique encore, ces mêmes personnes ne peuvent pas présenter aucune observation sur le rapport d’enquête qui sera rendu public et dont le contenu est à l’abri de tout recours.
Nul secret de l’enquête ni obligation de discrétion devant les commissions d’enquête parlementaires, contrairement aux règles qui instituent le secret de l’instruction ou les obligations de confidentialité et de réserve qui pèsent sur tout agent de l’Etat, a fortiori, lorsqu’il est investi de pouvoirs de contrôle !
Bien au contraire, les auditions devant les commissions d’enquête sont, par principe, publiques, et les parlementaires ne se privent jamais de faire connaître à la presse leurs opinions sur les déclarations et informations qu’ils recueillent lors de leurs travaux.
« Loin d’être un tribunal d’exception, la commission d’enquête doit être un instrument pragmatique au service du contrôle démocratique »,rappelait Jacques Barrot à juste raison. Cependant, cet objectif ne saurait être atteint au prix d’un mépris affiché à l’égard des droits de la défense trop souvent sacrifiés sur l’hôtel des préjugés et des jugements intempestifs qui animent les luttes partisanes.
Les commissions d’enquête parlementaires gagneraient en légitimité si elles observaient pleinement les normes européennes garantissant l’exercice des droits de la défense.
Répondre à la représentation nationale est un devoir. Tout acteur économique et dirigeant d’entreprise doit s’y plier. Mais cela doit se faire dans un cadre juste et équilibré qui préserve les droits de chacun en éloignant le spectre du procès médiatique dont nous constatons trop souvent les ravages.
BFPL Avocats est résolument engagé dans cette voie aux cotés de ses clients.
